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如何支持老旧厂房变身文化空间?北京率先给出了答案

2024-05-26 

如今,全国上下,老旧厂房转型文化创意产业园区等文化空间已是大势所趋,但老旧厂房土地性质权属方的复杂、政府和企业诉求的多样性、运营水平的差异性等都是亟待解决的问题。如何因势利导?近日,北京市人民政府办公厅印发《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》,也许能做出示范。

01  老旧厂房是城市文化的金山银山


北京的老旧厂房是北京工业发展的缩影,浓缩了丰富的时代气息,是展现工业文化的窗口。据了解,北京工业厂房变迁经历了3个阶段:


50年代到改革开放前新建了很多工厂,形成石景山、清河、酒仙桥等10大工业区。


改革开放到2000年,中心城区的工业企业陆续搬出,大量厂房腾退出来。


进入21世纪后,大批老旧厂房如何利用摆上了议事日程。


随着城市空间布局的调整,推进腾笼换鸟是大势所趋。根据北京市文化创意产业促进中心的调研数据,全市目前各区腾退老旧厂房242个,总占地面积达2500万平方米,已经转型利用的老旧厂房占地面积601万平方米,正在转型改造的占地138万平方米,两者合起来不到总数的30%,这意味着北京的老旧厂房还有七成左右处于待开发状态。随着疏解整治促提升的进行,这些数据可能还会有新的变化。历史地看,北京这样的机遇不可多得,稍纵即逝。


在2017年9月召开的北京市保护利用老旧厂房拓展文化空间现场推进会上,北京市委常委、宣传部部长、市推进全国文化中心建设领导小组副组长兼办公室主任杜飞进表示,老旧厂房是城市文化的金山银山,是城市文化的重要记忆,已经融入城市的血脉和居民的生活,必须保护好,利用好。


02   老旧厂房拓展文化空间成共识


北京的老旧厂房到底怎么用?杜飞进表示,各个部门都有好多想法,但利用它拓展文化空间已经成为了共识,要多往文化上使劲,多聚焦全国文化中心建设。


政府部门认为这样既避免拆迁新建的高成本投入,又避免自然资源高强度开发,同时和城市定位相匹配。


老旧厂房的产权方也认为,这样不仅能保留记忆,更能再造辉煌。


文化机构也看好,因为它提供了富有历史气息的工作空间,工业厂房稍加改造就能成为文化机构创作的重要场所,很多文化机构对此情有独钟。


广大市民也看好,因为多了文化去处。



北京老旧厂房转型再利用是从798艺术区形成之后,在全市开展起来的。近年来,一批老旧厂房转型文创园区,既盘活了存量资源,又拓展了文化发展新空间,成为北京文化新地标。


目前,通过多年探索和发展,北京老旧厂房改造已走出798艺术区自发聚集、政府提供管理服务的旧模式,形成了三种适应不同园区特点的新模式:产权方自行改建运营,例如莱锦文化创意产业园;产权方与专业机构合作模式,例如751D·PARK北京时尚设计广场;成立项目公司,厂房折股合伙,京东方科技公司就是这么发展起来的。


但保护利用中也存在一些深层次问题亟待解决:


一是在“保”上还不够,改造实践存在过度、失当等问题,致使一些工业文化风貌遭到破坏;


二是在“引”上还不明,缺少全面摸底登记、科学分类评估和保护利用引导,全市老旧厂房资源尚未充分盘活,转型发展文创产业的规划布局有待优化;


三是在“用”上还不畅,从这些年的实践来看,利用老旧厂房转型文化项目,如果变更用地性质,高额的土地出让金会让企业难堪重负;不办理变更,后续改造中立项规划、建设施工、安监消防等一系列手续又难以办理。“两难”之中,多采取 “一事一议”,甚至出现大量“未批即建”情况,留下诸多隐患。


03   老旧厂房转型文化空间专项政策缺乏


近年来,国家及地方层面对工业遗产资源的保护利用重视程度不断加强,陆续出台一些政策,鼓励和支持保护利用老旧厂房发展文化创意产业。如2017年2月22日召开的国务院常务会议提出,旧厂房、仓库改造为文化、健身场所的,可在五年内享受按原用途和类型使用土地的政策。



据了解,有关老旧厂房转型文化空间的专项政策,目前只有山东省济南市在2015年发布的《关于利用旧厂房发展文化产业的实施意见》。综合来看,涉及老旧厂房的政策条款,多零散分布在各级各类政策文件中,在土地盘活利用、建筑功能调整、工程建设审批等方面,还缺少系统、规范、可操作的规则流程,亟须制定有针对性和可操作性的专项政策,形成有效的统筹推进。


北京在吸纳借鉴国家及上海、浙江、福建、山东、山西等地政策基础上,力求为老旧厂房保护利用,提供规范、务实、管用的制度指引,《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》应运而生。


04   北京新政如何“给力”老旧厂房转型?


北京新政在妥善处理“保”与“用”的关系上,针对盲目拆建、资源闲置等问题,确立“该保则保、以保定用、以用促保”的总体原则。既坚持保护优先,传承保护好城市历史文脉;又科学利用,在合理保护的基础上盘活资源,促进城市有机更新。


为“以保定用”,将在全市开展普查登记,建立资源信息台账;制定分级、分类保护利用标准,统一开展评估认定。编制老旧厂房保护利用专项规划和利用老旧厂房发展文创产业的导则指南。


为“以用促保”,鼓励利用老旧厂房拓展文化空间,兴办公共文化设施,发展文化创意产业。通过功能性流转、创意化改造,重新焕发老旧厂房在历史文化、经济社会、建筑美学和生态环境等多领域的价值。


利用老旧厂房转型文化项目,如果变更用地性质,高额的土地出让金会让企业难堪重负,不办理变更,后续改造中立项规划、建设施工、安监消防等一系列手续,又难以办理。因此,新政将通过“允许临时变更建筑使用功能”来解决目前的审批困境:老旧厂房原产权单位,或经产权单位授权、且取得五年及以上经营权限的运营主体,可通过申请、评估、认定、备案程序,获得所在区出具的允许临时变更建筑使用功能的认定意见。各审批部门参照拟改造后的建筑使用功能属性,办理立项规划、建设施工、消防安监、工商注册等手续。


至于土地使用方面,新政提出新的优惠政策:利用老旧厂房发展鼓励类文创项目,在不改变原土地性质、不变更原产权关系、不涉及重新开发建设前提下,经认定批准,可继续按原用途和权利类型使用土地过渡期政策,原产权单位可暂不交纳土地年租金或土地收益。过渡期满或涉及转让的,可按新用途、新权利类型、市场价,采取协议出让方式,或长期租赁、先租后让、租让结合等方式办理用地手续。这些举措都给企业吃下了“定心丸”。


关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见


本市老旧工业厂房、仓储用房及相关工业设施(以下简称老旧厂房),建筑风格独特,承载着近现代北京工业发展的历史记忆,是传承发展历史文化、促进城市有机更新的重要载体和宝贵资源。保护利用好老旧厂房,充分挖掘其文化内涵和再生价值,兴办公共文化设施,发展文化创意产业,建设新型城市文化空间,有利于提升城市文化品质,推动城市风貌提升和产业升级,增强城市活力和竞争力。依据国家有关政策,结合本市实际,现就保护利用老旧厂房拓展文化空间提出指导意见。


一、保护利用工作原则


(一)坚持保护优先,科学利用。高度重视老旧厂房的工业遗产价值,该保则保、以保定用、以用促保,保护与再利用并举。科学分类,因类施策,做好保护性利用和创新性改造。严禁盲目拆建,避免过度改造。


(二)坚持需求导向,高端引领。着眼解决公共文化服务供需矛盾,挖掘老旧厂房空间资源,承载文化馆、图书馆、博物馆、美术馆、实体书店、艺术影院、非遗展示中心等文化设施功能,提升公共文化服务保障能力;聚焦文化创意产业创新发展,积极推动达到一定规模和符合建筑标准的老旧厂房资源向文化创意产业园区转型,对接导入高端项目资源,实现经济效益和社会效益相统一。


(三)坚持政府引导,市场运作。切实履行政府职能,按照整体规划、合理布局、明确标准的思路,有序推进老旧厂房保护利用工作;充分发挥企业主体作用,支持以厂房租赁、企业资产重组、托管经营等多种方式,实现市场化运作。


二、扎实做好保护利用基础工作


(一)开展普查登记。加快启动对全市老旧厂房资源的摸底调查,分析研究老旧厂房历史功能、保存现状和相关数据资料,建立完整的资源信息台账,进行备案登记,并予以公开发布。


(二)科学评估认定。对照老旧厂房的历史年代、文化风貌、区位条件、建筑体量、功能格局、利用价值、结构安全等,研究制定分级、分类保护利用标准,并建立评价认定机制,统一开展评估认定。重要的老旧厂房要列为工业遗产,纳入历史文化名城保护范畴,其中列入不可移动文物的老旧厂房,其保护利用要严格执行国家及本市文物管理有关规定。


(三)编制专项规划。在普查登记、评估认定基础上,根据首都城市战略定位和北京城市总体规划,对照本市国民经济和社会发展规划及土地利用、文化发展等相关规划,研究编制老旧厂房保护利用专项规划,明确全市老旧厂房保护利用的范围、对象和层级。制定出台工业遗产专项规划及保护利用管理办法。


(四)促进多元利用。优化配置公共文化设施,利用老旧厂房打造形式多样的公共文化服务空间。按照《北京市文化创意产业发展指导目录》,研究制定利用老旧厂房发展文化创意产业的导则指南,因地、因类确定保护利用方向、模式,着力发展文化创意产业高精尖项目。


三、完善保护利用相关政策


(一)保护利用老旧厂房要严格按照分级分类标准实施。对于核心区的老旧厂房保护利用,要符合核心区功能定位以及非首都功能疏解要求,对接导入优质资源和项目;对于具有工业遗产价值的老旧厂房,原则上不应改变原有建筑容积率、建筑密度以及外轮廓线;对于具有文化价值的危旧厂房,鼓励进行保护性修缮和利用;对于可明显展示城市工业发展轨迹的标志性工业设施要予以科学保护,合理利用。


(二)对保护利用老旧厂房改建、兴办文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等非营利性公共文化设施的,依规批准后,可采取划拨方式办理相关用地手续。


(三)对保护利用老旧厂房发展文化创意产业项目,且不改变原有土地性质、不变更原有产权关系、不涉及重新开发建设的,经评估认定并依规批准后,可实行继续按原用途和原土地权利类型使用土地的5年过渡期政策,过渡期内暂不对划拨土地的经营行为征收土地收益。对执行上述过渡期政策的,市文化创意产业主管部门要向规划国土部门提供相关证明文件,并对项目经营方向进行监管。过渡期满或涉及转让需办理相关用地手续的,经评估认定并依规批准后,可按新用途、新权利类型、市场价,采取协议出让方式或长期租赁、先租后让、租让结合等方式办理相关用地手续。


(四)对保护利用老旧厂房发展文化创意产业项目的,产权单位或经产权单位授权且取得五年及以上经营权限的运营主体,可按如下程序依法开展保护利用:


1.申请主体编制《项目保护利用综合方案》,主要包括项目定位、产业业态、功能配置、生态景观、结构安全、建筑改造、遗产保护、公共服务以及经济社会效益目标等内容。


2.申请主体提交保护利用申请,由项目所在区会同市相关部门进行联合评估后,报市文化创意产业主管部门备案。对评估合格项目,项目所在区出具允许临时变更建筑使用功能的认定意见。


3.申请主体依据认定意见,按照相关行业审批管理程序依法报审并组织实施。相关审批部门参照改造后建筑使用功能属性开展立项规划、建设施工、消防安监、工商注册等方面审核,并按照相应工程建设技术标准进行验收和监管。


4.改造利用项目涉及国有土地上房屋征收的,按照本市有关规定执行。


(五)对于属于保护利用范围且确需调整改造的老旧厂房,可在不改变原有土地性质、不变更原有产权关系、保证消防和结构安全等前提下,按要求对建筑内部空间适当调整装修。


(六)对符合保护利用范围但暂未取得房屋所有权证的,按有关规定办理工商登记注册。经市相关部门确认的文化创意产业功能区内示范园区、文创小镇、文创街区、文创空间,工商部门对其入驻企业在登记注册方面予以支持。


四、健全保障措施


(一)加强组织实施。市推进全国文化中心建设领导小组办公室负责统筹推进相关工作,建立市级统筹、属地管理、企业实施的工作机制。市规划国土委、市文物局、市文资办负责梳理历史脉络,制定老旧厂房保护利用指南,为基层具体实施提供可操作的规范。在此基础上,各区开展普查登记,完成评估认定,为保护利用提供支撑。针对老旧厂房保护利用中的审批、立项、规划、用地、改造、验收、招商等各环节,市有关部门要制定完善相关实施细则、管理规范、操作流程和技术标准,提高审批效率,加强事中事后监管。


(二)加大资金支持。统筹利用现有政策和资金渠道,加大对保护利用项目以及相关基础设施建设的支持力度。鼓励社会资本参与老旧厂房保护利用,对于符合支持条件的保护利用项目,可从市政府固定资产投资中安排资金补贴;对保护利用项目中的公益性、公共性服务平台建设与服务事项,通过政府购买服务、担保补贴、贷款贴息等方式予以支持。鼓励老旧厂房所有权主体和运营主体,以老旧厂房所有权、租赁权和运营权为标的,以租金收益为基础,通过资产证券化等方式进行融资,拓宽资金来源。


(三)加强服务管理。建立保护利用老旧厂房拓展文化空间的专业化服务机制,提供方案设计、学习交流、培训咨询等服务。依托社会机构,组建老旧厂房保护利用专家指导小组,为调查研究、评估认定、规划编制、规范制订等提供支持。建立老旧厂房保护利用评价考核机制,实施动态监督管理,培育一批优秀示范项目,对于保护利用成效显著的,给予表彰奖励。保护利用项目建成后,要符合文化创意产业相关比重要求;对违反保护规定、擅自改变用途等行为,依法依规处理。